Kapittel 2: Situasjonsbeskrivelse for planperioden

I tiåret som vi har lagt bak oss, har det vært en stor vekst i barnebefolkningen i Oslo. Det har gitt behov for nye skoler, utvidelser og rehabiliteringer av eksisterende skoler. Framover forventes det at det i deler av Oslo er for mange elevplasser. Vi må vurdere hvordan vi bedre kan tilpasse skolestrukturen til elevbehovet. I områder med behov for flere elevplasser, må det fortsatt etableres ny kapasitet. Samtidig er kommunens økonomiske handlingsrom mindre enn tidligere, noe som krever mer effektiv ressursbruk.

Det er stort behov for økt kapasitet i byomfattende spesialskoler- og spesialgrupper, men omfanget er usikkert, og det arbeides både med ny framskrivingsmetodikk og med en overordnet strategi for denne typen opplæring. Det er usikkerhet knyttet til behovet for kapasitet i videregående opplæring sett i lys av ny opplæringslov og fullføringsreformen, og det er også utfordrende å få fullstendig utnyttet deler av den eksisterende kapasiteten.

I tillegg til endringer i behovet, er det utfordringer knyttet til forsinkelser og økte kostnader i de planlagte byggeprosjektene. Forsinkelsene har ført til flere midlertidige skoleløsninger og mer innleid areal for å møte elevbehovet. I en tettbebygd by er det også stadig vanskeligere å sikre tomter til etablering både midlertidige og permanente skolebygg.

Behov for mer effektiv bruk av ressurser

I mange deler av Oslo forventes det vedvarende overkapasitet på barne- og ungdomstrinnet i planperioden. Samtidig er kommunens økonomiske handlingsrom mindre enn tidligere år. Utdanningssektoren kan bidra gjennom å vurdere tiltak som muliggjør en mer effektiv bruk av skoleanleggene enn i dag. En effektiv bruk av ressurser bidrar til økonomisk handlingsrom som kan brukes til å utvikle gode tjenester som er til gode for innbyggere i Oslo.

Utdanningsetaten har fra sommeren 2024 og fram til høringen av skolebehovsplanen gjennomført en analyse for skolestrukturen i grunnskolen i Oslo. Formålet med denne analysen er å lage et beslutningsgrunnlag for tiltak som kan bidra til at skolekapasiteten bedre tilpasses det forventede elevbehovet. Skolekapasiteten skal utnyttes bedre gjennom å redusere overkapasitet i både eksisterende og nye skoleanlegg. Endringer i skolestrukturen skal gi økonomiske besparelser. Besparelsene kommer både gjennom å kutte investeringskostnader og kostnader knyttet til drift av skoler. Samtidig er det viktig at forslagene ikke går på bekostning av elevenes læringsmiljø.

Forslag til endringer i skolestrukturen i grunnskolen Oslo inneholder analysene og begrunnelser for de anbefalte tiltakene.

• Les rapporten "Forslag til endringer i skolestrukturen i grunnskolen Oslo"

Økt behov for arealer til individuell tilrettelegging (spesialundervisning)

Det er utfordrende å lage prognoser for kapasitetsbehovet i byomfattende tilbud for elever som trenger individuell tilrettelegging fordi både behovet og elevenes ønsker endrer seg over tid. Samtidig må søkemønster og behov i hele grunnskoleløpet ses i sammenheng med behovet i videregående skole, og det er viktig at man sikrer en god overgang mellom ulike skoleslag, fra barneskolen til ungdomsskolen til videregående opplæring.

Felles for både grunnskolen og videregående opplæring er at etablering av byomfattende grupper alltid vurderes ved planlegging av totalrehabilitering og bygging av nye skoler.

Bystyret vedtok i forbindelse med behandling av forrige skolebehovsplan følgene:

- Bystyret ber byrådet gjennomgå Oslos spesialskoler og det spesialpedagogiske tilbudet i Osloskolen. Framtidige skolebehovsplaner skal inneholde planer for å utvide kapasiteten til å møte det faktiske behovet i byen.

Utdanningsetaten ser et økt behov for plasser for byomfattende spesialskoler- og spesialgrupper i planperioden; det gjelder både byomfattende grupper og skoler. Det er ønskelig å sikre sterke fagmiljøer og gode læringsmiljøer både for nærskolen i grunnskolen, og i byomfattende tilbud i hele opplæringsløpet.

Det er en økning i antall søkere med autismespekterforstyrrelser med stort behov for tilrettelegging. Behov for flere elevplasser gjelder både grunnskolen og i videregående skole. Dette er elevplasser som krever særskilt fysisk tilrettelegging. For videregående plasser ser Utdanningsetaten et særlig behov for flere plasser innen hverdagslivstrening.

Utdanningsetaten utvikler en ny modell for å beregne framtidig behov for antall elevplasser i byomfattende spesialskoler- og spesialgrupper både for grunnskolen og for videregående skole. Det er utfordrende å prognostisere dette behovet presist, siden populasjonen er liten i hver enkelt gruppe, og flere faktorer påvirker antallet. Den nye modellen vil tas i bruk i løpet av 2025. Etter hvert som man får mer erfaringsdata vil usikkerheten i framskrivingene kunne reduseres. Mulige løsninger for å øke behovet, må utredes videre.

Økt videregående opplæringsbehov, men usikkert omfang

Det er behov for flere plasser i videregående opplæring i Oslo framover, både fordi det blir flere i denne aldersgruppen og fordi fullføringsreformen og ny opplæringslov høyst sannsynlig vil føre til flere elever. Samtidig som behovet for voksenopplæring og norskopplæring øker.

Fullføringsreformen har som mål at ni av ti skal fullføre og bestå videregående opplæring i 2030. I Oslo er det nå åtte av ti elever som fullfører og består. Det er mange flere elever som ikke gjennomfører på yrkesfaglige studieprogram. For å realisere intensjonen bak fullføringsreformen er det behov for tettere oppfølging av elever, samt en rekke organisatoriske tiltak som legger til rette for mer fleksible måter å fullføre et videregående løp på, enten i skole eller i læretid. Dette vil kreve økt ressursbruk og større bygningsmessige investeringer.

Utdanningsetaten har i 2024 fått utarbeidet en framskrivingsmodell for å estimere et framtidig elev- og deltakerantall for videregående opplæring. Siden det fremdeles mangler erfaringsdata knyttet til hvor mange som vil velge å bruke de nye rettighetene til utdanning, er det usikkerhet knyttet til framskrivingene. Etter hvert som vi får erfaringsdata som kan tas inn i modellen, vil usikkerheten reduseres.

Utnyttelse av eksisterende kapasitet i videregående skole

Den tilgjengelige kapasiteten lar seg ikke alltid utnytte. Dette er spesielt utfordrende i de videregående skolene, der inntaket er byomfattende. Forholdet mellom antall plasser og antall søkere ved de videregående skolene er skjevt; noen skoler har flere søkere enn plasser, andre har svært få primærsøkere. Inntaksmodellen gir elevene rett til å komme inn på ett av tre utdanningsprogram, og de kan føre opp inntil seks skoler i prioritert rekkefølge for hvert utdanningsprogram. Dette medfører at en del elevplasser blir stående uutnyttet, samtidig som man må benytte innleide tilleggslokaler for å øke kapasiteten ved skoler som har mange søkere.

Økt tidsbruk og kostnader i byggeprosjektene

Flere av prosjektene i skolebehovsplanen er forsinket fra opprinnelige planlagte ferdigstillelsesår av ulike årsaker. Utredningene har tatt lang tid grunnet endringer i behov og forutsetninger. Kostnadsanalyser er ferskvare, og lange prosesser medfører behov for oppdateringer underveis. Dette medfører en økning av de nominelle kostnadsestimatene. I flerformålsprosjektene er det behov for koordinering med flere sektorer, noe som kan være tidkrevende. Forutsetningene for estimert framdrift er basert på blant annet:

• forventet tidsbruk for kjøp av tomt og tilgang på eiendom
• forventet tidsbruk i reguleringsprosess og forprosjektfase
• tidspunkt for antatt oppstart av forprosjekt
• antatt byggetid

Estimatene for både tid og kostnad bygger på erfaringstall, og det tilstrebes alltid høyest mulig treffsikkerhet med den kunnskapen man har tilgjengelig. Vurderingene gjøres svært tidlig i prosjektforløpet og vil nødvendigvis innebære usikkerhet. Dersom en eller flere av forutsetningene endres, ikke innfris, eller ikke innfris i tide, får det konsekvenser for framdrift og ferdigstillelse. Jo lenger fram i tid prosjektene er planlagt, desto større er usikkerheten. Usikkerheten er størst i utredningsfasen, og det er utfordrende å angi ferdigår med stor treffsikkerhet. I reguleringsfasen er det fortsatt stor usikkerhet når det gjelder framdrift. Etter at forprosjektet og kvalitetssikring 2 (KS2) er gjennomført, er det imidlertid færre forsinkelser, mindre usikkerhet og redusert risiko for forsinkelse.

Utdanningsetaten skal bidra til god koordinering og effektive kommunale prosesser i forbindelse med byggeprosjekter. For å legge til rette for gode og effektive prosesser, er det viktig å tidlig ha klare mål og ambisjoner for skoleprosjektene. Hvilke behov prosjektene skal møte, må avklares tidlig, og behovene må forankres godt i tidlig fase for å unngå unødvendig omprosjektering. God samhandling krever blant annet klar rolleforståelse og god kommunikasjon mellom de ulike aktørene.

Midlertidige skoleløsninger og innleie av arealer

For å sikre en mest mulig forutsigbar skolehverdag, bør permanente behov dekkes av permanente løsninger. Midlertidige løsninger bør kun benyttes når dette ikke er mulig.

Samtidig gjør kompleksiteten i skoleplanleggingen og forsinkelser i skoleprosjekter det utfordrende å sikre nok skoleplasser. Dette har medført flere midlertidige kapasitetsløsninger, spesielt i videregående opplæring, hvor behovet på kort sikt ofte løses med innleid kapasitet. Midlertidig innleie av undervisningsarealer forplikter kommunen til relativt lange leieavtaler med betydelig totalverdi. Leieavtalene kommer i stand på forholdsvis kort tid, og har andre krav til utredning og kvalitetssikring av valg enn investeringsprosjekter. I de fleste tilfeller vil midlertidige undervisningsarealer måtte leies inn med en viss avtalelengde for at det skal være regningssvarende for begge parter, og avtalelengden harmonerer ofte ikke med det midlertidige behovets tidshorisont.
Det er også utfordrende å etablere fullverdige, midlertidige løsninger på kort tid. Det er begrenset hvor mange eksisterende bygg i Oslo som egner seg til undervisningsformål uten vesentlige tilpasninger. I enkelte tilfeller kreves det i tillegg bruksendring eller omregulering.

En del skoleanlegg har behov for rehabilitering og må fraflyttes i byggefasen. Utdanningsetaten forsøker å flytte skolene midlertidig til ledig kapasitet i skoleporteføljen, enten sammen med skoler som har ledig plass eller i erstatningslokaler. For grunnskoler disponerer Utdanningsetaten to langsiktige erstatningsskoler, på Bredtvet og Huseby. Når det gjelder videregående skoler, er det flere langsiktige leieavtaler som sikrer midlertidig kapasitet.

Det er ofte ønske fra skoler og foresatte om at erstatningslokaler i byggeperioder skal løses i nærmiljøet. Utdanningsetaten prøver å innfri disse ønskene så langt det er mulig. Samtidig er det stadig vanskeligere å finne egnede tomter eller lokaler som kan løse behovet for midlertidige skolelokaler, i en stadig tettere by. Dersom det ikke er mulig å finne løsninger i nærområdet, må bussing til tilgjengelige skolearealer i andre deler av byen vurderes. I de tilfellene der bussing anses som den beste løsningen, kan skolen også deles i to for å løse det midlertidige behovet på best mulig måte. I noen tilfeller vil noe reisevei og/eller oppdeling av skolen i byggeperioden være helt nødvendig for å løse behovet for midlertidighet og få rehabilitert skoleanlegget i tide. Da er det sentralt å planlegge gode transportløsninger for elevene. Ulike løsninger fungerer for ulike skoler, og involvering av skolen, de foresatte og elevene er viktig for å finne den beste løsningen.

Arealsikring

For etablering av permanente skolearealer er tilgang på tomter en utfordring. Stadig større deler av Oslo er utbygd, og det er en knapphet på tilgjengelige tomter til å realisere nye skoler. Skolene skal være en naturlig del av sine nærmiljøer, noe som i en voksende by medfører omfattende reguleringsprosesser der flere formål, både private og kommunale, ses i sammenheng. Samlokalisering av skole og andre formål gir positive synergier og utnytter kommunens ressurser mer effektivt. Samtidig må det understrekes at skoleplasser er en lovpålagt rettighet som kommunen må innfri. I grunnskolen er denne rettigheten geografisk betinget, gjennom retten til nærskole.