Digitalisering av Oslo kommunes arkiver

Omleggingen til digitale arkiver virker til å effektivisere saksbehandling og dokumentflyt internt i kommunen, styrker det utadrettede informasjonsarbeidet og servicen overfor publikum, og endrer vilkårene for langtidsbevaring av kommunens arkiver. Digitaliseringen er et ledd i moderniseringen av forvaltningen.

Oslo kommune er inne i en rask omlegging fra papirbasert til elektronisk støttet dokument- og saksbehandling. En side ved dette er at saksbehandlingen og arkivfunksjonene blir integrert i stadig større grad. Utviklingen går mot full digitalisering av arkivene.

Muligheter og utfordringer
Omleggingen er ønskelig av flere årsaker: Den vil effektivisere saksbehandling, oppgaveløsning og dokumentflyt, blant annet ved at informasjonsressurser blir mer tilgjengelige og enklere å utnytte. Digitaliseringen vil kunne styrke publikumsservice og utadrettet informasjonsarbeid. Nettverksbasert publikumskontakt og publisering forutsetter et visst nivå på digitaliseringen av arkiver og andre informasjonsressurser.

Kommunen vil bli mindre preget av, og assosiert med, økende produksjon av papirarkiver og fysisk dokumenthåndtering, eller "papirflytting" som man gjerne bruker som merkelapp på tungt og overdrevent byråkrati. I dag omfatter Oslo kommunes fysiske arkiver mer enn 40 000 hyllemeter, og samlet sett øker disse arkivene med anslagsvis 3000 hyllemeter pr. år. Men likevel er det nok allerede nå databasene/fagsystemene som representerer den raskeste veksten i kommunens samlede arkivbestand.

Det må understrekes at gevinstene ikke følger automatisk av teknologien. Omleggingen fra papirbasert til elektronisk støttet dokumentflyt og arkiv må gå sammen med utvikling av organisasjoner, arbeidsformer og kompetanse. Kommunens virksomheter vil møte de samme krav om politisk kontroll, offentlig innsyn og partsinnsyn. Dette forutsetter at dokumentasjonen av saker og saksbehandling er systematisert og forvaltet slik at denne er relevant, fullstendig og enkelt lar seg finne frem – likevel slik at taushetsplikt, personvern og informasjonssikkerhet er ivaretatt. I så måte er kravene til dokumenthåndteringen uavhengig av om dokumentene er papirbaserte eller digitale. Organisasjoner, systemer og rutiner som er etablert for å ivareta kravene, vil imidlertid være annerledes.

Langtidsarkivering av digitale informasjonsressurser er en særlig utfordring. Det er en forutsetning at også digitale dokumenter legges i arkiv og holdes tilgjenglig over tid, der dette er nødvendig for å kunne ivareta kommunens behov og den enkelte borgers interesser og rettigheter. Dokumentasjonen skal også sikre kontinuitet og historisk perspektiv på kommunens virksomhet.

Imidlertid må ikke digitaliseringsprosessen medføre at de tradisjonelle papirbaserte arkivene forfaller, slik at kommunens virksomhet og enkeltpersoners interesser ikke lar seg dokumentere historisk. Det er et betydelig etterslep på behandlingen av tradisjonelt arkivmateriale, både i de enkelte virksomheter og i Byarkivet, mht. kassasjon/bevaring, avlevering, katalogisering og tilrettelegging for publikum.

Kulturpolitikk og modernisering av offentlig forvaltning
Regjering og storting setter digitalisering av forvaltningens arkiver i sammenheng med modernisering og effektivisering av offentlig forvaltning. Videre blir bevaring av og tilgjengelighet til digitalt arkivmateriale sett som en forutsetning for å ivareta rettsikkerhet og historisk kontinuitet. Arkivene er viktige elementer i "samfunnets hukommelse".

Kulturminister Ellen Horn trakk opp noen utfordringer ved digitaliseringen av forvaltningens arkiver 29.11.2000 i pressemeldingen "Bevaring av elektroniske arkiver". Hun viste til regjeringens program for modernisering av offentlig forvaltning og pekte blant annet på følgende:
"... Gjennom videreutvikling av den såkalte NOARK-standarden er det nå lagt et grunnlag for å håndtere elektronisk arkivering av saksdokumenter. Dette vil også gjøre det mulig for forvaltningen etter hvert å gå mer og mer over til fullelektronisk saksbehandling og dokumentutveksling, noe som trolig vil bidra til en omfattende effektivisering og modernisering av den offentlige forvaltning".

"... De nye og krevende utfordringer som vi møter i arbeidet med å sikre deler av samfunnets hukommelse, må vi betrakte som en del av følgekostnadene ved bruk av IT-baserte systemer i saksbehandling og administrasjon. Tas ikke dette på alvor, vil mange av sporene etter forvaltningens virksomhet forsvinne. Det betyr at den i ettertid ikke kan stilles til ansvar for sine handlinger overfor borgerne. I tillegg mister vi mye av kildegrunnlaget for fremtidig forskning ..."

Kulturministeren signaliserte at et virkemiddel for å møte disse utfordringene vil være å styrke Arkivverkets arbeid med elektroniske arkiver, og hun viste i den sammenheng blant annet til forslag i Stortingsmelding nr. 22 1999-2000, Om arkiv, bibliotek og museum (ABM-meldingen).
Stortingets familie-, administrasjons- og kulturkomité uttalte seg i samme retning ved sin behandling av ABM-meldingen, blant annet: "... Komiteen har merket seg at til tross for at Arkivverket innehar faglig kompetanse på området, har det likevel for få stillinger og for få ressurser til å kunne møte de voksende utfordringene, og det må derfor tilføres omfattende ressurser. Selv om elektronisk teknologi også betyr effektivisering i offentlig forvaltning ved at det innebærer en mer kompakt lagring, gjør det oppbevaring for fremtiden mer sårbar og kostnadskrevende."

Regjeringen og Stortingets fagkomité har med dette gitt klare signaler om å styrke Arkivverket som nasjonal fagmyndighet med sikte på å kunne ta del i digitaliseringen av forvaltningens arkiver og kunne ivareta disse arkivene for ettertiden.

Regjeringen og stortingskomiteen tar utgangspunkt i behovet for digitaliseringen av arkiver i all offentlig forvaltning, og i samfunnets behov for å sikre og ivareta arkivene. Departementet har i oppfølgingen av ABM-meldingen i noen grad også trukket fram behovet for å etablere samordnings- og støtteordninger for å styrke det regionale og kommunale nivået i arbeidet med digitalisering. Foreløpig mangler likevel konkrete forslag til virkemidler i kommunal sektor, og kommunale faginstitusjoner er ikke trukket inn i utredningsarbeidet.

Hvor står vi i dag?
I Oslo kommune har vi relativt lang erfaring med elektroniske journal- og saksbehandlingssystemer, kombinert med tradisjonelle papirbaserte arkiver. Så godt som alle virksomheter benytter elektronisk post i utstrakt grad, men overfører fortsatt meldingene til papir og arkiverer disse som papirdokumenter, i de tilfeller meldingene er å betrakte som forvaltningens saksdokumenter som skal journalføres og arkiveres.
Stadig flere virksomheter skanner inngående dokumenter og har etablert et fullelektronisk dokumentarkiv for både inngående og egenproduserte/utgående brev. Foreløpig benyttes dette parallelt med papirbasert arkiv. Men noen større virksomheter har allerede lagt fremdriftsplaner for full overgang til digitale sak- og korrespondansearkiver, som er et hovedelement i det som gjerne blir kalt papirløs forvaltning.

Situasjonen i Oslo kommunes virksomheter er preget av omlegging til nettverksbasert saksbehandling og samarbeidsformer. I tillegg øker bruken av fagsystemer (databasesystemer) som erstatter tidligere former for dokumentbehandling og arkiv, som eksempelvis de tradisjonelle klientmappene. Videre har Oslo kommune etablert nettverksbaserte brukerløsninger, via kommunens web-hotell. Det ligger nær i tid å legge til rette formell saksbehandling over nett, som byggesaksbehandling (dokumentasjon, søknader og tillatelser).

Aktuelle utviklingsoppgaver
Kommunen må velge løsninger og standarder for arkivering av journalverdig og arkivverdig e-post og andre saksdokumenter i digitale formater, dvs. slik at arkivering i det elektroniske arkivet ikke forutsetter parallell arkivering i papirformater, heller ikke av skannet korrespondanse. Forslag til slike valg er på intern høring.

Det må etableres dokumentbehandlingsrutiner og saksbehandling som baserer seg fullt ut på elektroniske dokumenter, blant annet digitale saksmapper og full elektronisk dokumentutveksling internt i kommunen – og i noen grad også eksternt. Utviklingsarbeidet er i gang i flere etater.
Flere virksomheter gjør offentlig postjournal tilgjengelig på nettet. Nå må det vurderes å gi tilgang til selve saksdokumentene/korrespondansen via kommunens web-hotell. For mer effektiv publikumsservice bør også en del eksisterende dokumenter, som i dag er papirbaserte, digitaliseres (som eksisterende byggesaksmapper).

Utviklingen av arkivstandarder for sentrale og virksomhetsinterne fagsystemer er av vesentlig betydning. Utgangspunktet er at informasjon i fagsystemer er forvaltningens saksdokumenter i offentlighetslovens betydning. I dag benyttes også enkelte fagsystemer til enkel registrering av noen typer av korrespondanse. Det må blant annet avklares hvilke dokumenter i fagsystemer som skal være journalført på ordinær måte i Noark-journal og således være lagt til rette for innsyn/fremgå av offentlig journal, mv.

Digitalt arkivmateriale krever oppfølging etter hvert som teknologien utvikler seg, og det er derfor viktig med en aktiv forvaltning av digitale arkiver som oppbevares for langtidsbevaring. Ved passiv lagring vil informasjonen over tid bli utilgjengelig. Det må etableres en effektiv depotløsning for de deler av kommunens elektroniske arkiver som skal bevares for ettertiden.

Begrensninger ved omlegging
Ved omlegging til digital arkivering, må noen dokumenter vurderes for fortsatt arkivering på papir; blant annet avtaledokumenter og kontrakter. Langtidsbevaring på alternative medier (papir, mikrofilm) kan være aktuelt for noen typer informasjon.

Det er mulig, men urealistisk, å digitalisere hele den historiske arkivbestanden, dvs. arkiver som allerede foreligger i papirform. Gevinstene ved å gjøre dette vil være store, men kostnadene vil bli uforholdmessig høye. Noe historisk kildemateriale av særlig interesse og verdi bør likevel digitaliseres. Dette blir i noen grad gjort i Byarkivet.

Det er et betydelig historisk etterslep i håndteringen – mht. avlevering, ordning, registrering og formidling – av tradisjonelle arkiver i de ulike virksomheter. Omlegging til elektroniske arkiver må ikke føre til at man misligholder ansvaret for eldre arkiver. Publikums tilgjenglighet til kommunens tradisjonelle arkiver må ikke svekkes, men styrkes.

Hva nå?
Kommunens informasjonsressurser utgjøres i stor grad av virksomhetenes arkiver. Digitalisering av kommunes arkiver vil således være et viktig strategisk mål i Oslo kommunes overordnede IT-strategi. I den sammenhengen er det også nødvendig å fastlegge en bevaringsstrategi, dvs. bestemme hvordan Oslo kommune skal ivareta bevaring, langtidsarkivering og formidling av digitale arkiver, og hvilke oppgaver Byarkivet skal ha i forhold til disse funksjonene.

Byrådsavdeling for kultur og utdanning og Byrådslederens avdeling nedsatte i 1999 en prosjektgruppe med mandat til å utarbeide instruks og veiledning i elektronisk arkivering av saksdokumenter i Oslo kommunes virksomheter. Målet er å legge til rette for at saksdokumenter og korrespondanse kan arkiveres primært i elektroniske formater. Byarkivet er sekretariat for utredningen, og både instruks og veiledning er nå på høring. Det vil snart bli igangsatt pilotprosjekter i virksomheter i Oslo kommune for overgang til fullelektroniske sak- og korrespondansearkiver.
I 1999/2000 gjennomførte Byarkivet en kartlegging av kommunens IT-baserte fagsystemer og registre. Denne gjennomgangen er en forutsetning for å kunne følge opp med konkret veiledning om hvilken informasjon som skal slettes og hvilken som skal eller bør bevares, og for å kunne inngå avtaler med de enkelte virksomhetene om avleveringer av data til Byarkivet. Kartleggingen og analysen er basert på data om 666 ulike fagsystemer/databaser som er i bruk i kommunens virksomheter. Rapporten gir et visst grunnlag for å bestemme hva som bør bevares – og etablere rutiner for avlevering og bevaring av bevaringsverdig elektronisk informasjon.

Når virksomhetene nå legger sine postjournaler (offentlig journal) på web, blir neste skritt å fastlegge felles retningslinjer for nettverkstilgang til selve de offentlige saksdokumentene. En løsning som kanskje bør vurderes er å sentralisere postjournal og sakarkiv i Oslo kommune, dvs. at alle kommunens virksomheter blir knyttet opp mot én database/én felles postjournal/ett digitalt sakarkiv? Dette vil kunne gjøre det lettere å ivareta felles krav, blant annet til offentlighet og taushetsplikt – og det vil gjøre arbeidet med langtidsarkivering langt enklere.

Oslo kommune står ikke på bar bakke når det gjelder å løse de utfordringene som knytter seg til digitalisering av arkivene. Både internt i kommunen og på nasjonalt plan (Riksarkivaren) foregår det nødvendig utviklingsarbeid. Når utviklingsoppgavene er gjennomført, vil kommunens virksomheter i prinsippet kunne innføre systemer for saksbehandling og arkiv som fullt ut baserer seg på digitale dokumenter.

TOBIAS 3/2001