Offentlighet
som prinsipp, melding og lov

Stortingsmelding nr 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen vil bli lagt frem for Stortinget i høst. Bakgrunnen for meldingen er anmodning fra Stortinget om at Regjeringen vurderer offentlighetsprinsippet i forhold til forvaltningspraksis og drøfter hvorvidt det er behov for større åpenhet og innsyn i forvaltningen. Meldingen berører i høy grad spørsmål om åpenhet og innsyn i den kommunale del av forvaltningen.

Av Tore Somdal-Åmodt

Offentlighetsprinsippet som begrep favner alle typer offentlighet. Her nevnes adgangen til å overvære møter i folkevalgte organer, retten til innsyn som part i en forvaltningssak, adgangen til å gjøre referat (særlig ved domstolene), folkevalgtes innsynsrett og almennhetens adgang til forvaltningens saksdokumenter (dokumentoffentlighet). Stortingsmeldingen diskuterer i hovedsak forhold knyttet til dokumentoffentlighet. Leseren gis en grundig innføring i offentlighetsprinsippet og offentlighetsloven. I tillegg beskrives gjeldende rett samtidig som det ved stilles spørsmål ved lovens virkninger, praktisering av bestemmelsene og om det er behov for endringer i lovens enkeltbestemmelser.

Kapittel 5 er det sentrale kapitlet i meldingen. Av særlig interesse for kommunal sektor er presentasjonen og vurderingen av lovens anvendelse på offentlig eide selskaper, om journaler og journalføring og definisjonen av begrepet interne dokumenter og betydningen av dette for dokumentoffentlighet i kommunene. I tillegg vurderes offentlighetslovens forhold til informasjonsteknologi og kravet til meroffentlighet. Viktigheten av alltid å vurdere meroffentlighet blir presisert. Plikten følger allerede av lovens bestemmelser. Men praktiseres kanskje ikke i den grad loven gir anvisning på?

Loven gjelder forvaltningsorganer

Hva som skal regnes for et forvaltningsorgan i offentlighetslovens forstand er ikke altid like klart, selv når begrepet i utgangspunktet omfatter "et hvert organ for stat eller kommune". Særlig problematisk kan det oppfattes i de tilfeller kommunen oppretter et aksjeselskap eller annet selvstendig rettssubjekt med det formål å utøve oppgaver som tidligere har ligget til en tradisjonell kommunal etat eller enhet. Meldingen presiserer at spørsmålet må avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering av virksomhetens art, omfang av organisatorisk og økonomisk tilknytning mellom selskapet og kommunen, om hvorvidt det foreligger en monopolsituasjonen og om selskapet er et redskap for offentlig politikk.

Svaret man deretter kommer frem til er viktig. Det vil få betydning for almennhetens adgang til å kreve innsyn i foretakets saksdokumenter. Foretak som ikke omfattes av offentlighetsloven, behøver heller ikke følge den! Regjeringen er opptatt av at valg av organisasjonsform ikke i seg selv skal påvirke retten til innsyn i offentlig eid virksomhet. Det er likevel ikke selvsagt at alle offentlig eide selskaper automatisk skal omfattes av loven. Det føres gode argumenter for og i mot, og Regjeringen ønsker ikke foreslå lovendringer før de ulike løsninger har vært sendt på høring til berørte parter.

Journal må føres

Journalen er nøkkelen til forvaltningens arkiver. Journalen er som sådan det viktigste hjelpemiddel for almennheten til å identifisere saken og dokumentene. Plikten til å føre journal er ikke direkte nedfelt i offentlighetsloven, men meldingen presiserer likevel at sentralforvaltningen har en plikt til å føre journal. For denne følger journalføringsplikten av den statlige arkivinstruksen samt ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk og lang praksis. For kommuner og fylkeskommuner er plikten til å føre journal ikke like sikkert beskrevet.

Forvaltningens journaler er imidlertid en viktig forutsetning for at offentlighetsprinsippet skal kunne gjennomføres og virke etter sin hensikt. Regjeringen går derfor inn for å gjøre regelverket om journaler gjeldende også for den kommunale og fylkeskommunale sektor via den kommende arkivforskriften.

Kommunen som ett organ

Meldingen stiller flere konkrete spørsmål ved om lovens enkeltbestemmelser fører til en for vid adgang for forvaltningene til å gjøre unntak fra lovens hovedregel. Etter gjeldende rett regnes en kommune normalt som ett forvaltningsorgan. Visse typer dokumenter kan unntas fra innsynsretten når de er å regne som organinterne (dokumenter som forvaltningsorganet selv utarbeider). Jo større enhet forvaltningsorganet er, jo større blir anledningen til å unnta slike organinterne dokumenter. I praksis vil mesteparten av den saksforberedende korrespondanse mellom ulike kommunale enheter dermed kunne unntas fra offentlighet.

Dette gir grunnlag for å hevde at kommunal forvaltning gis en større adgang til å unnta dokumenter fra innsyn, enn det som kan være ønskelig. Regjeringen vil derfor vurdere å endre utgangspunktet om at kommunenen i denne sammenhengen skal regnes for ett organ. Flere alternative løsninger pekes ut. Den mest radikale er å anse alle kommunale enheter som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven. Annen løsning vil være kun å velge ut de kommunale organer som besitter avgjørelsesmyndighet på et saksområde.

Det som er klart allerede i dag er at offentlighetsloven gir kommunenene stor grad av frihet til selv å velge det åpenhetsnivå som er ønskelig. Dokumentoffentlighet generelt er avhengig av en bevisst holdning til selve offentlighetsprinsippet og en bevisst holdning til hvordan unntaksbestemmelsene i loven skal praktiseres. For Oslo kommune har Byrådet utarbeidet regler for offentlighet i kommunens forvaltning og gitt en veiledning for utøvelse av meroffentlighet. Se Byrådets rundskriv nr 8/94.

TOBIAS 4/98