Lov om arkiv og forskrift om offentlig arkiv

Arkivloven har trådt i kraft fra 1. januar 1999. Samtidig har Kulturdepartementet utarbeidet den nødvendige forskrift til loven. Begge regelsett innvirker på den kommunale (og fylkeskommunale) dokument- og arkivbehandling.

Av Tore Somdal-Åmodt

Formålet med loven er å sikre at viktig informasjon bevares og kan gjøres tilgjengelig for fremtiden (§1). Formålsbestemmelsen bygger opp under og presiserer sentrale hensyn i arkivdanningen: sikre rett tilgang til rett informasjon til rett tid. Hensikten med å systematisere dokumenter og opprette arkiver, er jo at noen - arkivskaper, kommunen, forskeren, allmennheten og/eller den registrerte selv - i dag og i morgen vil etterspørre og ha behov for tilgang til informasjon av kulturell, rettslig og forvaltningsmessig betydning. Offentlige organer er derfor i lov pålagt å holde arkiv, og disse skal være ordnet og innrettet slik at dokumentene er sikret som informasjonskilder i dag og i fremtiden ( §6).

Bevare og kassere
Plikten til å bevare arkiver for fremtiden innebærer også at kassasjon, makulering, retting eller sletting av informasjon ikke må skje uten at arkivskaper har adgang til å foreta slike handlinger. I utgangspunktet skal det ikke foretas annen kassasjon enn det som Riksarkivaren gir tillatelse til (§ 9). Riksarkivaren har tidligere utarbeidet retningslinjer for arkivbegrensning og kassasjon i kommunale og fylkeskommunale arkiver. Disse er lite tjenlige i sin nåværende form og er under revisjon.

Lovgiver har i arkivloven § 9 samtidig søkt å avklare spenningsforholdet mellom arkivskapernes bevaringshensyn og det makuleringshensyn som av og til utledes av personvernlovgivningen. Bestemmelsene er ikke uten videre enkle å forholde seg til. Arkivskapere i Oslo kommune som blir stilt overfor pålegg om sletting av arkivinformasjon fra Datatilsynet, bør derfor umiddelbart ta dette opp med Byarkivet for å få avklart om avlevering bør skje i stedet for sletting.

Tilsynsansvar
Riksarkivaren har rettlednings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlig organ og kan kreve seg forelagt til godkjenning journalsystem, arkivnøkler, arkivinstrukser mm. (§ 7). Riksarkivaren kan likeledes inspisere arkivene og gi pålegg som er nødvendige for å oppfylle de hensyn som er nedfelt i loven. Dette gjelder også overfor virksomheter i Oslo kommune.
Byarkivets myndighet følger av vedtekter gitt av Bystyret. Byarkivet kan ikke gi tilsvarende pålegg, men skal om nødvendig be Byrådsavdeling for kultur og utdanning vurdere tiltak overfor en arkivskaper i samarbeid med den den byrådsavdeling som angjeldende arkivskaper hører inn under.

Utfyllende forskrifter
Kulturdepartementet har i forskrift om offentlig arkiv gitt regler som utfyller loven. I mange tilfeller stadfester de eksisterende praksis i offentlig arkivforvaltning, men de inneholder også bestemmelser som tar sikte på å løse arkivrelaterte problemer som det hittil ikke har vært gitt klare svar på. Fremdeles vil det likevel kunne reises spørsmål som loven og forskriftene ikke gir direkte svar på. Alle slike spørsmål kan tas opp med Riksarkivaren. Byarkivet anbefaler imidlertid at Oslo kommunes arkivskapere tar spørsmålene direkte opp med Byarkivet.

Oslo kommune har under utarbeidelse en egen arkivinstruks. Denne vil selvfølgelig ikke inneholde bestemmelser som er i strid med arkivloven og/eller forskriftene til loven, men vil gå mer i detalj inn på hvordan forskriftene skal følges opp i Oslo kommune.

Arkivansvar i kommunen
Forskrift om offentlige arkiv § 1-1 omhandler arkivansvar i offentlige organer. Når begrepene "forvaltningsorgan" eller "organet" brukes, er det ofte behov for å avklare hvilken enhet (stor eller liten) som lovgiver egentlig mener bestemmelsen skal gjelde for. Forskriften § 1-1 første ledd definerer "offentlig organ" som "kommunal institusjon eller enhet". Det er verdt å merke seg at lovgiver her sikter til den enkelte kommunale forvalningsenhet, og ikke til kommunen som helhet.

Det overordnede ansvaret for arkivarbeidet i et offentlig organ tilligger den øverste ledelsen i organet (forskriften § 1-1 annet ledd første setning). De forvaltningsenheter som eksisterer i Oslo kommune benevnes som: byrådsavdeling, kommunal forvaltningsetat, kommunal bedrift, kommunalt sykehus og bydelsforvaltning. Lederen av disse enheter: etatssjefen, sykehusdirektøren, administrasjonssjefen osv. er dermed de som er gjort ansvarlig for at arkivloven og forskriftenes bestemmelser overholdes i den virksomhet de leder - de har det overordnede ansvar i sin virksomhet.

Arkivansvaret i kommuner og fylkeskommuner er ellers en del av det overordnede administrative ansvaret som er lagt til administrasjonssjefen i henhold til kommuneloven § 23. Se forskriften § 1-1 annet ledd annen setning. Oslo kommune har parlamentarisk styreform. Byrådet har følgelig det øverste administrative ansvaret (inkludert arkivansvaret) i kommunen.

Når man leser annet ledd kan det skapes usikkerhet om hvor det øverste arkivansvaret egentlig er plassert i Oslo kommune - hos en etatssjef eller hos Byrådet. Dette er i så fall en kunstig problemstilling. Byarkivet antar at lovgiver har ment å plassere ansvaret i den enkelte virksomhet uten å begrense (instruksjons)myndigheten til den øverste kommunale ledelsen.

Kommunen er gitt anledning til å fastsette hvilke institusjoner og kommunale enheter som eventuelt skal regnes som egne organer etter forskriften. En slik fastsettelse vil få betydning både for plikten til å etablere arkiver (§ 1-1) og plikten til journalføring (2-6). Jeg kan ikke se at en slik fastsettelse skulle endre forholdet rundt arkivansvaret i kommunen. Dersom Byrådet benytter seg av denne muligheten, bør det derfor tydelig presiseres dersom vedtaket også er ment å innebære en endring i forholdene rundt arkivansvaret.

Overordnet - underordnet
Offentlig organ har ansvaret for at et underliggende organ får rettledning, råd og instruks for arkivarbeidet i samsvar med forskrifter gitt i eller i medhold av arkivloven (§ 1-1 nest siste ledd). Uansett forskriftenes andre bestemmelser har overordnet organ adgang og plikt til å instruere underliggende organer. Byarkivet ser dette som en presisering av en praksis som Byarkivet har lagt til grunn for veiledningen i arkivarbeidet i kommunen: Byarkivet veileder virksomhetene, og virksomhetene veileder tjenestestedene.

Dette skyldes ikke bare et ressursspørsmål, men også overholdelse av det linjeansvaret som er etablert i kommunen. Dette betyr ikke at Byarkivet aldri skal kunne gi råd og praktisk veiledning til tjenestestedet, men dette bør som hovedregel skje i overensstemmelse med arkivledelsen i den overordnede virksomheten.

Arkivplan

Et offentlig organ skal til enhver tid ha en ajourført arkivplan (§ 2-2).

Begrepet arkivplan har i ulike sammenhenger blitt gitt et ulikt innhold. Det er derfor klargjørende at forskriften antyder hva som skal legges i begrepet: Arkivplanen skal gi en oversikt over og en beskrivelse av arkivbestanden og de deler arkivet totalt består av, hvordan arkivet er organisert samt en oversikt over de regler som gjelder for arkivarbeidet.

Forskriften angir et minimumsnivå som virksomheten selv kan utvide. Merk at arkivplanen skal omfatte arkiver ført både manuelt og på edb - ikke bare postjournaler og saksbehandlermoduler, men også arkiver som betegnes som spesialarkiver, enstypeserier og fagsystemer. Også slike systemer skal være godt nok dokumentert til at materialet kan nyttes etter at det er avlevert til Byarkivet. Dokumentasjonen skal inngå i arkivplanen og bidra til at Byarkivet ikke skal behøve å opprette en egen teknisk museumsavdeling for å sikre tilgang til informasjon over tid.

Journalføring og annen registrering
En postjournal er selve nøkkelen til virksomhetens arkiver. Tidligere har det i lovverket ikke vært nedfelt en plikt til å føre journal. Dette er nå endret. Et offentlig organ skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i de sakene som organet oppretter (§2-6).

Hvilke dokumenter som organet skal føre i journalen er også presisert: I journalen skal en registrere alle inngående og utgående dokumenter som etter offentlighetsloven er å regne som saksdokumenter for organet. Det er i tillegg en forutsetning at dokumentet gjøres til gjenstand for saksbehandling og at det har verdi som dokumentasjon. Dette er helt i samsvar med de hensyn som ligger til grunn for at arkiv opprettes: behovet for dokumentasjon av aktivitet over tid. Oslo kommune må til enhver tid kunne dokumentere aktivitet i forhold til de oppgaver kommunen utfører. Særlig viktig er dette i forhold til de oppgaver kommunen er forpliktet til å yte og/eller har forpliktet seg til å yte (f.eks. gjennom lov eller avtale).

Det er altså fire kriterier som skal oppfylles før organet etter denne forskriften har en journalføringsplikt:

* dokumentene må regnes som saksdokument etter offentlighetsloven
* dokumentet må komme inn til eller gå ut fra organet
* dokumentet må gjøres til gjenstand for saksbehandling
* dokumentet må ha verdi som dokumentasjon

De dokumentene som er saksdokumenter i henhold til offentlighetsloven er "... dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ. Et dokument regnes som utferdiget når det er avsendt, eller om dette ikke skjer, når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet."
Lovens dokumentbegrep gjelder også materiale som er utarbeidet, overført eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling.

Dokumenter som er utferdiget av forvaltningsorganet selv for den interne saksforberedelse kalles “organinterne dokumenter”. Forskrift om offentlige arkiv § 2-6 første ledd tredje setning gir forvaltningsorganet en viss handlefrihet når det gjelder journalføring for disse dokumenter: Organinterne dokumenter registrerer organet i journalen så langt organet finner det tjenlig. Selv om det ikke er en plikt til å journalføre organinterne dokumenter, kan organet likevel velge å journalføre når det finnes gode grunner for det. I så fall vil det være naturlig at dette presiseres i rutinebeskrivelsen i en arkivplan eller i en arkivinstruks for virksomhetene.

Visse typer organinterne dokumenter skal likevel alltid journalføres: Innstillinger som administrasjonen gir når avgjørelsen skal treffes av folkevalgte organer i kommunen.

Opplysninger i journal- og arkivsystem
Hvilke minimumsopplysninger som skal føres i en postjournal er listet opp i forskriftene § 2-7. Samtidig er det presisert at innføring i journalen må skje på en slik måte at det er mulig å identifisere dokumentet så langt dette går an uten å røpe opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt eller som ellers kan unntas fra offentlighet etter §§ 5 og 6 i offentlighetsloven.

Elektronisk journalføring og Noark-standarden
For elektronisk journalføring skal offentlig organ normalt benytte et system som følger kravene i Noark-standarden. Systemer som tas i bruk skal være godkjente av Riksarkivaren ( § 2-9). Arkivforskriften slår med dette uttrykkelig fast viktigheten av Noark-standarden som mal for arkiv- og dokumentbehandling i kommunen - en mal som alle leverandører av journal-/, sak-/arkivsystemer dermed må forholde seg til.

I Oslo kommune skal det brukes journal-/sak-/arkivsystemer som faller inn under en egen rammeavtale inngått mellom navngitte leverandører og Byrådsavdeling for kultur og utdanning. Disse systemer følger Noark-standarden. Leverandører til journal-/sak-arkivsystemer i Oslo kommune vil gjennom rammeavtalen forplikte seg til å utvikle systemene i samsvar med de til enhver gjeldende utgaver av Noark-standarden.

Lagringsmedium
Arkivmateriale som skal tas vare på for ettertiden må være arkivbestandig; det vil si at det må være av en slik kvalitet og av en slik art at den informasjon som er lagret kan hentes frem igjen og leses uavhengig av tid. På denne bakgrunn inneholder forskriftene til arkivloven bestemmelser om papirkvalitet (§ 2-12), elektronisk lagring som erstatning for papir (§§ 2-13 og 2-14) samt mikrofilm som mulig erstatning for originaldokument (§ 2-15).

Den største arkivmessige utfordringen har lenge vært knyttet til bestandigheten ved det elektroniske lagringsmedium. Hvordan lagre informasjon over tid på en slik måte at informasjonen kan leses uavhengig av teknisk plattform og operativsystemer? En del av denne problematikken er å påse at de elektroniske systemene har eksportfunksjoner som sikrer at bevaringsverdig materiale kan avleveres til arkivdepot på egnet lagringsformat, og med fullgod dokumentasjon slik at informasjonen er tilgjengelig i ettertid og kan forstås.

Visse forutsetninger gjelder før elektroniske arkiver utelukkende kan føres i elektronisk form. De viktigste er:

* Det skal nyttes dokumentlagringsformat og lagringsmedium som er godkjent av Riksarkivaren (§ 2-13)

De formater som i dag er godkjent av Riksarkivaren fremgår av Noark-4 standarden.

* Ordinær avleveringstid - 25 år - gjelder ikke i samme grad.

Riksarkivaren kan bestemme at det skal deponeres kopier i arkivdepot på et tidligere tidspunkt. Oslo kommune bør ikke vente på at Riksarkivaren fatter vedtak om deponering, men selv etablere rutiner som sikrer at elektronisk arkivmateriale jevnlig deponeres. Normalt bør dette kunne skje som følge av en avtale mellom arkivskaper og Byarkivet. Om nødvendig kan Byrådet fatte særkilt vedtak om deponering i henhold til forskriftene § 5-2.

Riksarkivaren kan bestemme at enkelte typer arkivmateriale også skal lagres på papir. Arkivskapere i Oslo kommune som har spørsmål om lagringsformater og lagringsmedium bør derfor ta dette skriftlig opp med Byarkivet - før man seriøst vurderer å lagre informasjon utelukkende i elektronisk form.

Arkivrutiner
Kapittel III omhandler arkivrutiner; mottak og åpning av post, stempling, registrering og fordeling, arkivbegrensning og bevaring mm. Også her finnes bestemmelser som særlig berører bruk av elektronisk medium; telefaks og elektronisk post (§ 3-2), kopibok (§3-9), periodisering og fremfinning (§§ 3-15 og 3-16), klargjøring for deponering i arkivdepot (§ 3-17).

Elektronisk post er en utfordring i dagens arkivdanning. Virksomhetene må forholde seg til den elektroniske postkassen på samme måte som den ordinære og tradisjonelle.

E-posten skal hentes frem og behandles som annen post og vurderes i forhold til journalføring, saksbehandling og arkivering. En egen instruks om bruk og behandling av elektronisk post i Oslo kommune er for øvrig under utarbeidelse.

Arkivbegrensning og kassasjon
Arkivbegrensning, kassasjon og bevaring er gjort til eget tema i § 3-18 flg. Merk at det foreligger et absolutt bevaringspåbud for arkivmateriale som er eldre enn 1950, og at det ellers i bestemmelsen er listet opp materiale som omfattes av det særlige bevaringspåbudet (§ 3-20). Dette betyr ikke at det bare er det omtalte materialet som skal bevares!

For kommuner og fylkeskommuner skal Riksarkivaren utarbeide generelle kassasjonsregler. Dette arbeidet er satt i gang, men ennå ikke avsluttet. Inntil videre gjelder de særlige kassasjonsbestemmelsene som Riksarkivaren tidligere har utarbeidet for kommuner og fylkeskommuner. Byarkivet har utarbeidet tilpassede retningslinjer for kommunens virksomheter.

Oppbevaring og sikring av offentlige arkiv
Alle rom der en oppbevarer arkiv over en lengre periode blir regnet som arkivlokale (§ 4-1). Disse skal bygges og innredes slik at de gir arkivmateriale vern mot definerte trusler; vann og fukt, brann og skadelig varme, skadelig påvirkning fra miljø og klima, skadeverk og innbrudd.

Forskriften inneholder i detalj hvilke tiltak som et minimum skal iverksettes for å hindre at truslene oppstår. Dette stiller krav både til plassering (§ 4-3), utforming og innreding (§ 4-4) av lokalene.

Eldre og avsluttede arkiver skal plasseres i spesialrom for arkiv (§ 4-2), alternativt i brannsikre skap (§ 4-3). Tilfluktsrom skal som hovedregel ikke tas i bruk som arkivlokale.

Kartlegging og planlegging
Alle offentlige organer skal innen tre år utarbeide en oversikt over de arkivlokalene som brukes, og vurdere om arkivlokalene oppfyller arkivforskriftens krav til sikkerhet. Oversikten skal legges frem for Riksarkivaren til godkjennelse. Dersom noen av kravene ikke er oppfylt, skal dette også nedtegnes og legges frem for Riksarkivaren (§ 4-11).
Etter at planen er godkjent av Riksarkivaren skal arbeidet med å oppfylle de nødvendige tiltak settes i gang så snart som mulig. Deretter har man fem år - maksimalt ti år - på å gjennomføre tiltakene.

Det er et stort arbeid som her må gjøres av kommunens virksomheter. Det er naturlig å se kartleggingen i samband med den Instruks for informasjonssikkerhet som er utarbeidet i kommunen. Sikkerhetsarbeidet er dermed allerede satt på dagsordenen, og det skulle således ikke være grunn for virksomhetene til å vente med å påbegynne selve kartleggingen.

Vi forutsetter at det blir Byarkivets oppgave å legge frem for Riksarkivaren en samlet oversikt fra Oslo kommune, basert på den kartlegging som må gjøres av virksomhetene selv.

Arkivdepot og avleveringsplikt
Arkivdepot skal opprettes og alle arkiver som ikke lenger er i bruk for administrative formål skal avleveres når materialet er 25-30 år gammelt (elektronisk lagret materielt skal avleveres tidligere). Også arkiver etter organer som er nedlagt eller på annet vis har avsluttet sin virksomhet skal avleveres. Det er i så fall ledelsens ansvar å påse at arkivene avleveres før lysene slukkes i de tomme lokaler.

Kommuner og fylkeskommuner plikter nå å opprette egne ordninger for arkivdepot. Samtidig er også det løpende ansvaret for eldre og avsluttede arkiver i kommunen plassert.

Arkivdepot vil for Oslo kommunes virksomheter si Byarkivet. Byarkivet flytter i løpet av sommeren/høsten inn i nye lokaler i Maridalsveien 3. Her vil det bli plass for eksisterende arkivmateriale og nye avleveringer, herunder det etterslep av materiale som hittil burde ha vært avlevert/tatt imot.

Byarkivets bruk av materiale, herunder arkivskapernes gjenbruk av materiale er regulert av flere sett regler. De viktigste er Datatilsynets konsesjon til Byarkivet vedrørende mottak av konsesjonspliktige personregistre/arkiver, samt de lovbestemte regler for tilgang (og begrensning) til informasjon som kan utledes av forvaltningsloven, offentlighetsloven og endog legeloven.
Byarkivet vil i løpet av våren informere kommunes virksomheter skriftlig om regelverket og de konsekvenser dette har for kommunen. Vi vil samtidig legge vekt på å informere om dette i vår kursvirksomhet.

TOBIAS 1/99